为进一步加强湖北省土地整治项目规划设计变更管理，按照省国土整治局2013年政策调研工作方案安排，规划计划处对咸宁市、嘉鱼县、安陆市、钟祥市等地进行了土地整治项目规划设计变更调研。本次调研主要是对我省近年来国家、省级投资土地整治项目规划设计变更，以问卷调查、走访以及与项目实施单位、规划设计单位、施工单位、监理单位、有关专家及项目区群众代表座谈等方式，认真开展调研，深入分析，全面了解并掌握目前土地整治项目规划设计变更的基本情况，摸清规划设计变更的现状、特点及变更管理中存在的主要问题，并就下一步如何及时、便捷、有效地做好土地整治项目规划设计变更工作，与调研对象交换了意见。

一、全省土地整治项目规划设计变更现状

2010年以来，我省申报规划设计变更项目280个，其中一般变更项目240个，重大变更项目40个。从项目规划设计变更统计数据来看，我省各地实施的土地整治项目80%以上均存在不同程度的设计变更。

根据我省土地整治项目规划设计变更实际情况，省厅多次修订完善项目规划设计变更管理办法，目前各地主要依据《湖北省土地整治项目规划设计变更管理办法（2012年修订）》进行规划设计变更管理，咸宁市、荆门市等地更结合自身工作实际，制定出台了市级土地整治项目设计变更管理办法。

同时，省厅注重提高土地整治项目规划设计编制的规范性和科学性，随着项目规划设计成果质量的逐步提高，从源头上减少甚至杜绝设计变更的发生，近年来涉及规划设计变更的项目个数和项目变更内容都呈逐年递减趋势。

二、土地整治项目规划设计变更存在的问题及原因

从调研情况看，虽然近年来土地整治项目规划设计成果质量逐步提高，规划设计变更逐年递减，变更管理逐步规范，但是在实际工作中仍存在问题，主要有以下几点：

1、虚假变更。项目实施单位受利益驱动，以当地群众要求或当地实际情况为理由，大量减少实际工程量和建设内容。此类现象主要表现为对新建的沟、渠、路进行位移变更，利用原有的基础设施，实施工程套取项目资金。

2、变更内容不合理或无法核实。一是随意调整土地平整区域，甚至大幅度地调减土地平整面积；二是申请增加土地平整土方量、增加沟渠的清淤工程量等内容。

3、变更内容多。部分项目变更工程量达到工程总量的30%以上，有些项目90%以上建设内容都提出设计变更。

4、变更后减少建设任务，降低建设质量。例如将原有衬砌渠道变更为土质，取消一些应合理修建的沟、渠、路等。

5、变更建设内容不属于土地整治资金使用范围。例如修建蔬菜大棚，建设乡级公路等。

6、变更资料质量差。由于项目管理人员不熟悉原规划方案，加之对规划设计变更的程序缺乏了解，导致变更资料质量不高。主要表现在变更请示内容不明确，变更说明不详实，变更理由不充分，变更表格填写不正确，图件资料不齐全等。

产生上述问题的主要原因有以下几个方面：

（一）不可预见性和自然灾害损毁原因

由于国家重点工程建设需要和自然灾害损毁等原因导致项目区局部或整个地块调整，需要变更规划设计及预算。如2005年曾都区基本农田土地整理项目，项目申报获批后，孝襄高速公路开始建设，横穿项目区，占地35公顷，破坏了整个规划设计布局，并占据了项目区部分建设范围，需另外补充；老河口市赞阳办事处土地整理项目，由于项目区安全得不到保障，需重新选址。

（二）测量不到位

一是现状图测量精度不高。我省2004年以前申报的部分项目是以1:10000土地利用现状图为底图绘制现状图，加之项目从申报到实施周期很长，实施过程中发现项目现状图的地形地貌与实际地形地貌相差很大，需较大幅度地调整规划设计。自2005年以来，我省土地开发整理项目要求采用实测项目现状图，但是受测量范围广、地形条件复杂、测量要素多以及技术设备不齐全等因素的制约，导致部分实测项目现状图质量与精度不高，达不到设计要求。

二是施工补测不到位。施工补测是把规划设计图上的工程建设内容在实地进行放样定位以及测定控制高程，为下一步的施工图设计提供依据。部分业主单位与测量单位签订测量合同时，未明确施工补测内容，导致施工补测不到位，规划设计成果无法满足施工要求。

（三）规划设计成果不合理

1、深入现场不够，设计与实地脱节。规划设计人员没有充分深入现场进行踏勘，导致设计与实地出入较大。如国家投资安陆市孛畈镇土地整理项目，项目区地貌类型为丘陵，规划设计时按平原地貌进行设计，导致项目无法实施。

2、公众参与程序不到位，设计成果实用性差。项目规划设计单位没有就项目规划方案和工程设计充分征求项目区群众意见，未充分考虑农民的使用成本和管理成本，导致工程设计深度不能完全解决项目区实际问题。

3、设计没有针对性。部分规划设计编制单位在规划设计中，没有考虑到各个项目的地理位置、地形条件等自然条件和群众需求等社会条件的不同。例如：①丘陵地貌按平原申报；②不管丘陵还是平原项目，道路两旁都设计成一沟一渠，而在耕地十分紧张的山区普遍希望设计成灌排两用渠以节约耕地；③低丘岗地改造项目为了追求新增耕地率，过于涉及对林地进行开发，而实际施工时部分林地开发有困难。

4、设计时间较短。规划设计单位从签订规划设计合同到提交成果，规划设计时间较短，导致项目现场踏勘的时间十分紧张，加之承接项目过多，技术人员无法保证，导致项目设计不充分。

（四）项目业主单位不作为

1、项目业主单位参与不够。部分项目实施单位在规划设计阶段参与较少，专业知识欠缺，对整个项目规划设计情况不能全面了解。

2、规划设计审查程序有待改进。部分业主单位由于精力有限或技术力量不够，对于部门论证意见一般只是走过场，不注重项目把关。有些过分追求线形美观，形象工程，不考虑设计的是否科学合理。

3、项目业主单位受利益驱动，与施工单位勾结，以规划设计深度不够为借口，增加利润较高的建设内容，减少或取消利润较低的建设内容，甚至以列入“黑名单”为由，威胁设计单位编制变更资料。

（五）项目建设与农村水利设施管理体制存在矛盾。

当前农村的水利设计管理体制存在多元化，如大型水库抽水要付水资源使用费，小型水库和泵站等水利设施已经承包给农户经营，因此为节约灌溉成本，有些农户就以农田周边的坑塘收集雨水或田间排水进行灌溉，对于节水型的硬化渠道或集体泵站抽水表示不理解，后期管护工作困难大等原因，不得不在施工过程中进行变更调整。

（六）农民期望值过高，村集体认识程度不够。

规划设计阶段，工程的总体布局与设计形式在很大程度上尊重项目区群众的意愿，但具体工程实施时，村与村、组与组之间的平衡，局部利益与整体利益的冲突以及对土地整治项目过高的期望值等，给项目实施带来了一定的难度。

（七）项目周期太长，各部门缺乏统筹观念。

近几年，各部门对农田水利设施改造工程的投入逐步加大，如农业综合开发、小农水等项目实施周期短，土地整治项目实施时，部分原规划灌溉与排水等工程已经被其他部门的工程修建完成，导致土地整治项目发生设计变更。

（八）行政干预过多，可持续发展观念不强。

一是项目选址，不是依据土地整治规划，而是根据领导意图来确定，导致部分项目不具备实施基本条件，无法施工或者实施后无法发挥工程效益。如项目区没有水源，不具备立项条件，但是迫于领导压力强行上马，导致修建的沟渠成为摆设。

二是某些地方政府要求项目实施单位搭车建设与土地整治项目无关的工程建设内容，例如整修河道、修建乡级公路等。例如，安陆市政府要求土地整治项目招标时，招标价下浮一定比例，将下浮节余资金用于市政府确定的新增工程变更，主要为项目区内干渠支渠的清淤硬化。咸宁市少数项目在招投标时，投标的工程量依据规划设计确定，中标后在签订施工合同时，政府为了把项目个别地方打造成亮点工程，对投标的大部分工程量进行调整，以致投标工程与签订合同工程量不一致，造成项目重大变更。

三、土地整治项目规划设计变更的建议与措施

在土地整治项目实施过程中，如何尽量减少规划设计变更，做好规划设计变更管理，应做好以下几方面的工作：

（一）提高项目规划设计质量，减少设计变更的发生。土地整治项目涉及的情况比较多，一是涉及建设的基本农田面积大，从几千到几万亩；二是涉及到老百姓最根本的利益；三是涉及到当地的民风民俗；四是涉及建设社会主义新农村的问题等等。这就要求规划设计单位在进行项目规划设计时要深入实地，认真细致地多了解项目区情况和基础设施状况，多征求农民意见，尽可能地使项目规划设计既科学合理，又符合当地实际，避免过多的规划设计变更。同时在项目规划设计时间上应合理安排，避免因规划设计时间不足致使设计不到位。通过提高项目规划设计质量，从源头上减少设计变更的发生。

（二）加强项目公众参与度，开好设计变更论证会。

在项目规划设计阶段，积极调动群众参与设计。例如天门市建立了镇村初步设计制度，由镇村根据建设需要进行初步设计，把基层组织和群众想要做什么和国土整治项目能解决什么相结合，保证项目规划设计科学合理、可操作性，克服设计不符实际、实施“两张皮”现象，这一做法值得推广。同时，要做好项目规划设计方案的公示公告，确保在符合土地整治政策的情况下，尽量满足群众意愿。项目承担单位在项目规划设计变更前，应组织项目所在地乡镇人民政府、村民委员会、村民小组和村民代表及有关农业、水利等专家进行论证，由规划设计单位负责解释，设计变更方案及论证结论应进行公告。

（三）完善考核考评机制，提高规划设计队伍素质。

进一步完善对项目规划设计单位的考核考评机制，提高设计队伍业务水平。建议对规划设计单位采取优胜劣汰和奖惩机制，一方面完善对设计单位的日常与年终考核考评机制，对年终考评优秀的规划设计单位在项目上给予一定的奖励，增强规划设计单位竞争意识；另一方面，通过严格考评和末尾淘汰制手段，把业务能力低、责任心不强的规划设计单位清理出土地整治市场。同时建议加大培训力度，提高规划设计单位技术人员业务水平，对技术人员进行网上备案制和考核制，严格控制设计人员的流动和单位名称随意变更。

（四）出台相关制度标准，强化项目监管。

一是加强规划设计单位监管。我省目前出台了《土地整治项目规划设计单位考核考评办法》，通过规划设计变更比例，对规划设计单位进行考核考评，从一定意义上严格控制变更。但是，针对目前部分项目业主以列入“黑名单”为由，威胁规划设计单位同意不正常变更的情况，要完善相关办法，杜绝此类问题。二是监理单位加强项目监管。对项目变更方案是否能保证工程质量和建筑物安全，确保工程如期完工；变更方案是否比原规划更为优化，是否降低标准等，监理人员应签署明确的意见，并对擅自变更行为应及时上报省厅。同时项目业主单位管理人员，在项目实施管理过程中应深入项目区实地，及时掌控发生的规划设计变更第一手资料。三是研究编制土地整治项目测量技术标准，明确测量单位职责。同时制定《土地整治项目测量单位考核考评办法》，减少因测量不到位导致的规划设计变更。

总之，土地整治项目具有一定的特殊性，首先是社会复杂性，由于业主主体和受益主体不一致，长远利益和眼前利益的冲突，参与项目各方的主观意愿不一致，项目涉及复杂多样的主体，要求项目规划设计方案面面俱到，其艰难不言而喻。其次是自然复杂性。一个项目小则上千亩，大则上万亩甚至几万亩，合理的设计工程、组织实施是我们面临的难题。同时，我省土地整治工作还处在一个发展阶段，一些地方还存在着“重申报、轻实施；重资金、轻监管；重数量、轻质量和生态，重内部管理、轻外部环境”等问题，资金投入不足，土地整治的利益分配机制尚未形成，因此，土地整治做好人的协调工作是减少变更的有效途径。