全域土地综合整治项目投资模式及收益回报解析
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2023-01-31
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一.政策梳理
2010年5月，国务院出台《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》提出：“鼓励民间资本参与土地整治”，“积极引导民间资本通过招标投标形式参与土地整理、复垦等工程建设”，这为社会资本参与土地整治类项目明确了政策指向，之后，相继出台了一系列相关的政策法规，政策梳理如下：《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（中发〔2015〕34号)：“利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁、在扶贫开发中推广政府与社会资本合作、政府购买服务等模式。”《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》（中发〔2016〕1号）:“探索将通过土地整治增加的耕地作为占补平衡补充耕地的指标，按照谁投入、谁受益的原则返还指标交易收益。”《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》（中发〔2017〕1号）：“允许通过土地整治增加的耕地作为占补平衡补充耕地的指标在省域内调剂，按规定或合同约定取得指标调剂收益。”《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）：“充分发挥财政资金作用，鼓励采取政府和社会资本合作（PPP）模式、以奖代补等方式，引导农村集体经济组织、农民和新型农业经营主体等，根据土地整治规划投资或参与土地整治项目，多渠道落实补充耕地任务。”《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》（国土资规〔2017〕13号）：“对于耕地开垦费、各级政府财政投入以及社会资本、金融资本等各类资金投入所补充和改造的耕地，国土资源主管部门组织实施的土地整治、高标准农田建设和其他部门组织实施的高标准农田建设所补充和改造的耕地，以及经省级国土资源主管部门组织认定的城乡建设用地增减挂钩和历史遗留工矿废弃地复垦形成的新增耕地节余部分，均可纳入补充耕地管理，用于耕地占补平衡。”“各地要统筹使用好各部门资金，充分发挥引导和杠杆作用，积极创新实施方式，吸引社会资本、金融资本等参与土地整治和高标准农田建设，鼓励农村集体经济组织和农户投工投劳，加大补充耕地资金和人力投入，获取合理的土地收益。”《河南省开展全域国土综合整治助推乡村振兴战略实施工作方案》（2019）：“充分发挥省国土资源投融资平台引领作用，带动社会资本参与全域国土综合整治。”《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》国办发〔2021〕40号：“鼓励和支持社会资本参与生态保护修复项目投资、设计、修复、管护等全过程，围绕生态保护修复开展生态产品开发、产业发展、科技创新、技术服务等活动，对区域生态保护修复进行全生命周期运营管护。生态保护修复项目重点领域包含农田生态系统保护修复，主要针对生态功能减弱、生物多样性减少、开发利用与生态保护矛盾突出的农田生态系统，开展全域土地综合整治，实施农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复、土地复垦、生物多样性保护等，改善农田生境和条件。”
二.研究背景
随着社会资本参与土地整治类项目范围不断扩大，土地指标交易途径不断扩展，指标从省内流转再到国家统筹等政策红利不断释放，将有更多的社会资本参与到全域土地综合整治项目中。社会资本参与全域土地综合整治项目，对于增加土地效益和改善项目周边生态环境具有重要作用，但社会资本更看重的是项目投资收益，能否及时收回投资成本及合理利润是社会资本投资项目的重中之重。政府投资与社会资本在全域土地综合整治项目的收益机制不尽相同，若不能构建合理的项目回报机制，实现资金投入的合理回报，则无法吸引到社会资本进入。因此，要推动社会资本参与全域土地综合整治项目，开展农业产业化项目运作，核心问题是在于如何科学合理的分配项目收益。
三.投资模式
全域土地综合整治项目通过引入社会资本，政府由项目实施者向监管者发生转变，社会资本也通过发挥自身优势，承担项目投资、建设、运营等职能，具体分工如下：政府方负责制定相关政策、解决项目实施中的协调问题，管控新增耕地指标交易的收益分配等决策项目重大事项。社会资本主要负责项目区域范围内土地整治项目的实施，含踏勘、立项、实施、验收、报备等；支付项目建设成本、财务成本及管理成本等成本，获得通过处置分成的新增耕地指标作为投资收益；并承担项目融资、建设、运营及不可抗力造成的风险。2018年，《山西省人民办公厅关于鼓励社会资本参与土地整治的指导意见》提出，要充分发挥市场作用，以政府资金为引导，鼓励采取政府和社会资本合作（PPP)模式，委托代建、先建后补等方式，引导农村集体经济组织、农民、新型农业经营主体、工商资本、土地整治专业机构等依据土地利用总体规划、土地整治规划等相关规划和有关规定，规范有序投资或参与土地整治项目。一是政府和社会资本合作（PPP）模式。具体实施参照PPP项目管理有关规定。二是委托代建模式。由市、县政府公开择优选定一个专业化管理单位作为“代建人”，由代建人代行项目业主的职能，负责控制土地整治项目的投资、质量和工期，在项目完成移交后收取相应代建管理费。三是先建后补模式。农村集体经济组织、农民合作组织及涉农扶持企业等以行政村为单元实施投资总额在50万元以内的土地整治项目，可以自筹资金、自主实施、先建后补。社会资本参与的土地整治项目完成验收合格后，由市、县政府按照合同约定支付项目各项款项或给予一定补助资金。除以上三种模式外，全域土地综合整治项目也可采取F+EPC模式、特许经营模式。F+EPC模式。政府授权国有企业负责全域土地整治项目的投资、建设、运营管护等工作，同时允许其选择具有土地整治能力的投资人或者资金方与土地整治工程总承包方组建联合体等进行合作的方式整合社会资源参与项目。特许经营模式。政府采用竞争方式公开采购社会投资人，通过政府授权，城投公司与投资人合资成立项目公司，负责土地整治项目的投资、建设及运营管护。以上模式为全域土地综合整治项目的常见投资合作模式，地方政府可根据项目自身特点，选择合适的合作模式推进项目的投资落地。
四.收益来源
社会资本参与全域土地综合整治项目的收益来源，取决于政府对土地整治后的增值收益进行合理分配。土地整理阶段，收益主要分为两大类：一是粮食增产收益；一是项目内新增加的土地指标交易收益。
农用地整治可以带来耕地面积的增加和质量的提高，从而提高产量，增加粮食收益。但粮食增加收益与项目投资相差甚远，并且存在不确定性，因此社会资本基本不寄希望于通过粮食产能的提升来获得收益回报。《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》（中发〔2016〕1号）:“探索将通过土地整治增加的耕地作为占补平衡补充耕地的指标，按照谁投入、谁受益的原则返还指标交易收益。”通过项目新增土地指标交易获得项目回报，能够使社会资本快速收回投资成本及合理利润。因此，项目区内新增加的土地指标交易收益成为全域土地整治项目的主要收益来源。
五.回报机制
通过土地整理可获得土地指标，土地指标交易收益作为项目的投资回报。社会资本参与土地整理类项目的常见的回报分配方式有以下几种：固定指标单价指在政府指导限价下经招标形成的指标单价乘以项目验收后产生的土地指标数额确定社会投资方收益。此种方式与项目投资成本无直接关系，不管投资成本高于或低于指标回购价格，政府均以固定价格回购社会资本实施土地整治项目补充的指标。指标收益一般与耕地质量、指标数量等有关。《山西省耕地开发周转基金管理暂行办法》（晋国土资发〔2015〕144号）约定：“跨县域易地使用补充耕地指标费用标准，初步确定指标回购金额为：12等级1万元/亩；11等级1.25万元/亩；10等级1.5万元/亩；9等级2万元/亩；8等级以上2.5万元/亩。”固定投资回报率是指政府与社会资本约定一个投资限额和一个固定的投资回报率。
当项目完成土地指标交易后，政府从土地指标交易收益中返还社会资本的投资成本，并按约定的的投资回报率给予相应的投资回报。这种模式的投资收益主要跟项目投资额度有关，投资额度越大，收益越大。社会资本会倾向于让政府尽可能增加认定投资额以扩大收益，存在较大的操作漏洞。山西省忻州市人民政府《关于社会投资耕地开发项目的实施意见》对于指标收益进行明确约定：各地应按照因地制宜、有利于引导社会资金参与耕地开发和促进农业生产发展的原则，综合考虑民间资本投资项目的建设投入、运营成本、利润回报及银行贷款利息，在签订开发造地项目实施合同时，灵活、合理地确定指标价格标准。政府根据建设用地需求，从已备案的项目中提取一定比例的指标，用于保障市、县两级政府基础设施和公共事业及重点项目建设。指标使用后一个月内，由财政按照项目实际总投资（项目总投资以项目审计报告最终审计结果为准）+项目实际总投资的5%支付投资人土地开发资金。市、县不使用的指标在交易市场对外交易，交易收益入财政相应科目。指标交易收益到账一个月内由财政按照项目实际总投资（以审计报告最终审计结果为准）+交易利润的15%的比例（最多不超过项目实际总投资的35%）支付投资人土地开发资金。该模式下，政府将部分土地指标收益除弥补投资成本外，并给予一定的利润奖励。利润奖励将与投入成本、交易价格挂钩，从而确定一个利润分配比率，能够很好的约束社会资控制成本。如可设置利润分配比例=(指标交易收益-投资成本）*（1-投资成本/指标交易收益）。
《襄汾县鼓励和引导民间资本投资开发造地建设项目管理办法（暂行）的通知》关于收益分配作出如下约定：“土地整理项目可按照项目实际成本支出+合理比例利润模式，除支付项目投资人实际支出成本外，再给予相应的利润奖励。利润奖励的具体计算公式为：利润奖励=（指标交易价格-实际支出成本）*（1-实际支出成本/指标交易价格）。采取此模式时，项目的实际支出成本由县政府委托确定的审计部门出具的项目审计报告为准。若实际支出成本大于指标交易价格，县政府将不予回购。”项目土地指标实现收益后，政府与社会资本按一定比例进行收益分配，分配比例一般由社会资本与政府方协商确定。社会资本也可与政府相关方成立合资公司按照股权比例进行收益分配。待项目形成指标收益后，社会资本方按照相应的比例获得收益，这种模式具有高风险、高收益的特征，也是目前比较主流的分配方式。政府在采用指标收益分成模式时，可根据项目实际情况优化分配机制。如设定相应的土地指标基准价格，当土地指标累计收益覆盖投资成本及合理利润之前，指标收益归社会资本方所有；当土地指标累计收益覆盖投资成本及合理利润之后，基准价格部分收益归政府所有，超额部分收益由政府与社会资本按照约定比例进行分配。
六.存在问题
由于目前国家对于社会资本参与全域国土空间整治项目的投资收益的确定并无明确的政策约定，大部分项目正处于探索期，投资回报模式主要由社会资本方与政府方协商确定。缺乏统一的标准，就造成各地社会资本参与全域国土空间整治项目的回报模式千差万别。由于固定指标单价模式和简单的收益分成模式未与项目投资额挂钩，指标收益按照固定价格回购或者按照一定比例分配均可能会造成社会资本的投资回报率偏高；利润奖励模式和优化后的收益分成模式均与指标交易价格和投资成本挂钩，投资回报率趋于合理。全域土地综合整治项目主要收益来源为土地指标交易收益，指标能否按时按量交易直接影响项目的收益情况，指标交易周期长短就成为影响回收投资成本的关键性因素。因此，社会资本方应与政府约定相应的指标交易期限，如不能按相应的时间节点实现相应的土地指标收益，政府应调整相应利润分配比例，或将项目区外其他存量土地指标交易收益用于本项目中，以满足社会资本方的投资回报。