自2017年国办发〔2017〕19号文发布以来，EPC模式在我国（尤其是政府投资项目上）发展势头迅猛（虽然坊间仍然有大量“真假EPC”的讨论），但在工程实践中，EPC越来越明显遭遇到“叫好不叫座”的困境（甚至连“叫好的声音”也越来越少了）。

EPC的实施各方都不满意，发包人认为EPC的最大好处“加快进度”并没有实现，总承包商认为“承担了更大的风险和责任，但并没有得到相应的回报”，财评、审计的监督部门认为“EPC留下了大量的烂摊子，没法评，也没法审。”

从合同的视角来讲，上述种种现象都可以归纳为合同的履约效率下降。当然，造成这一问题的原因是错综复杂的，本文期望从EPC的本质属性上对这一问题进行探讨。

这是我们在对EPC的认知上产生的第一个困惑。众所周知，谈EPC离不开FIDIC，2017年12月，国际咨询工程师联合会 （FIDIC）发布的银皮书中对适宜采用EPC模式的适用条件做出规定：“…由承包商进行所有设计，能够承担全部设计和施工的责任，交付成果满足雇主所设定的功能标准…”，同时将“如果雇主意欲密切监督和控制承包商工作，或者想要对大部分施工图进行审核”等规定为不适宜采用EPC模式的情况。

可以看出FIDIC认为适合EPC的项目是不确定性程度高，需要更好地利用总承包商设计、施工联动及技术创新优势以弥补发包人管理能力弱的不足。因此，“雇主”关心的只是交付成果和技术标准，而放松了过程性的管控。

而我国2019年《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）中明确提出：“建设内容明确、技术方案成熟的项目，适宜采用工程总承包方式。”这很明显是为了降低EPC的发包时点前移造成的项目不确定性。为了满足发包人对控制权的把控，达到防止项目投资失控的目的，从而对于采用工程总承包模式的项目建设内容、技术方案等设定门槛，同时对发包人要求的详尽程度提出更高要求。

概括起来说，FIDIC认为不确定性程度高的项目才需要用EPC，而我国的规定则是明确的项目才适合采用EPC。由此可见，虽然同为EPC，但发包人采用EPC模式时的根本意图迥异，因此，技术方案成熟度及发包人管理能力差异引起的发包人对控制权需求的两极化使得工程总承包模式适用范围存在双重性。

在此，我们不去判断两种EPC模式的优劣或者正误，我们只立足于两种EPC模式都是工程实践中的实际存在这一客观现象进行分析。为什么EPC在我国推广后进行了本土化改造呢？应该是基于以下三个原因。

（1）弱信任环境阻碍了发承包合作伙伴关系的成立。工程总承包模式要求发承包双方形成基于双赢理念的合作伙伴关系。建立伙伴关系的前提是发承包双方具有强信任关系，但由于我国的社会发展的阶段以及长期采用DBB模式形成的强监管机制，发承包双方很难在短时间内从委托关系转变成强信任关系，难以满足工程总承包模式中合作策略的使用条件。

（2）盈余分享与政府投资管控目标冲突影响激励机制的构建。工程总承包模式要求更大程度的发挥承包人的综合管理能力和技术创新能力，因此需要建立有效的激励机制。我国工程总承包模式在政府投资领域大力推行，在政府投资项目需要面临的各种严格监督和审核下，承包人即使在限额设计的基础上通过设计优化节约建造成本，发包人很难同意将盈余以报酬的方式分享给总承包商。因此盈余部分的有效分享与政府投资管控目标冲突使得有效的激励机制难以建立。

（3）采用工程总承包模式的政府投资项目在功能要求描述上产生困难。工程总承包模式适用功能要求易于明确描述的项目。由于政府投资项目大多为房屋建筑和市政基础设施居多，而该领域较少涉及复杂设备采购及安装，故其产出指标很难准确描述，导致发包人要求中在功能要求的描述上存在困难，而表述不得当的发包人要求会导致发包人难以在建设成果有效把控总承包商。

所以，FIDIC合同条件下描述的EPC模式在我国的推广是有一定困难的（当然也不排除实践中存在的可能），而基于中国的特有情景产生的中国式的EPC。这两种工程总承包模式下形成了技术成熟度与发包人对控制权需求的两极化的关系。我们可以将FIDIC规定的EPC称为I型EPC，将中国式本土化改造后的EPC称为II型EPC。

以上的分析只是为了厘清EPC存在两种不同的源发性目的，并不是造成管理困境的根本性原因。导致管理困境的根本原因在于EPC源发性目的与EPC实施机制（或者说控制权配置方案）之间的错配。从风险分担方案设计的角度来阐述这一问题会更加清晰。

I型EPC的适配方案应该是“基于项目复杂性选择EPC——充分发挥总承包商的技术能力和管理能力——控制权向总承包商大量让渡——发包人重点关注交付结果——承包人承担绝大部分风险（表现为固定总价计价模式）”。II型EPC的适配方案应该是“基于严格管控的需要选择EPC——防范承包商降低功能标准或通过设计优化取得超额利润——发包人保留大部分项目控制权——发包人同时关注交付成果和实施过程——发承包双方基于控制权的分配设计合理的风险分担方案（表现为合同中设计详细的可调价条款）”。

但在工程实践中，发包人很可能忽略掉EPC的两种不同源发性目的下的适配方案选择，而只选择对自身最有利的控制权配置及风险分配方案，而非有利于项目各方责权利的合理分担（直白一些就是权利主要是我的，风险主要是你的）。这种错配的控制权配置将会导致发包人要求详略程度选择、风险分配、合同设计的偏差，进而对项目绩效产生负面影响，由此进一步造成工程总承包模式发展的管理困境。工程实践中发包人若未能明确两种类型的界限，选择不利于项目各方责权利的合理分担方案，那么错配的工程总承包类型与控制权配置将会引起项目的纠纷与索赔，从而大大降低了EPC本应具备的合同履约绩效。

另附：在工程实践中，还有很多固定总价计价模式采用了总价只能调低不能调高的固定模式，这种单方向调整的所谓固定总价模式在履约中遇到的困难就更加一言难尽了。懂的都懂，“执手相看泪眼，竞无语凝噎”。